樂生危機（5）：It's not about charity, it's about JUSTICE

【強制拆遷或驅離住所】所侵犯之基本人權

作者：eumenides（巴黎第二大學國際人權法博士生）


[前言]

依據聯合國主要人權公約，「強制拆遷或驅離住所」已成為公認違反多項人權之行徑，為聯合國各人權準司法機構所同聲譴責。以下就強制拆遷或區離住所所違反之主要人權項目，以聯合國準司法單位之釋法意見為基礎，加以闡述。

樂生療養院之強制拆遷，並非單純之建築物拆遷問題，而是牽涉到明顯侵害基本人權之國家義務問題。台灣預計入憲的國際人權憲章，其中便明文保障居住、遷徙、安全等自由與權利。即便立法院尚未批准，台灣在力求與國際潮流接軌，提升民主法治水準的今天，公然抵觸國際人權法所保障之基本人權，政府目中無人權，即不尊重法治，而以法治國家保障人權之國家發展遠景，亦可能在這次強制拆遷行動中，遭到破壞。

本文引述之聯合國文件中文譯文，乃取自聯合國官方翻譯（中文為聯合國六種官方語言之一），各類文件除另行註明者外，皆以聯合國官方出版之中文版卷軼為據。

一、居住與遷徙自由（公民政治權）

人權事務委員會（Human Rights Committee, HRC），為公民政治權利國際盟約（International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR）之監督機構，除負責審理締約國定期送交之執行成效報告，以及逐年發表「一般性意見」（General Comment）以解釋盟約條文外，並具有類似人權法院之職權，可受理個人遞交之對國家侵權訴訟並審查之。人權事務委員會由獨立專家組成，為聯合國人權問題之「準司法機構」。

根據公民政治權利國際盟約第12條第1款規定：「在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。」1999年，人權事務委員會就公民政治權利國際盟約第12條之遷徙自由發表「第27號一般性意見」（刊載於〈人權事務委員會的報告〉第一卷，聯合國大會正式記錄，第五十五屆會議，補編第40號：A/55/40 (Part I)，附件六A，第130頁），針對第12條第1款規定，一般性意見中第5款提及：「享受這一權利不取決於欲意遷徙或居住某地的人的目的或理由。任何限制必須符合第3款的規定。」第6款接著指出：「締約國必須保證，第12條保證的權力必須不能受到國家或個人的干涉。」並且於第7款確認：「按照第12條第3款規定，在某領土內選擇住所的權利包括防止各種形式的強迫國內遷徙。也包括不得禁止進入和定居於領土的特定部份。依法進行的拘禁更直接影響人身自由，第9條中對此進行了論述。一些情況下，第12條和第9條可同時起作用。」

與公民政治權利國際盟約第12條第1款所規範之遷徙自由息息相關的第12條第3款，內文如下：「上列權利不得限制，但法律所規定，保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化或他人權利與自由所必要，且與本盟約所確認之其他權利不抵觸之限制，不在此限。」人權事務委員會於其第27號一般性意見中，也同樣對此款做出解釋。意見第11款引述該款條文後表示：「為了施行限制，必須在法律上對其加以規定，必須是民主社會為了保護上述種種目的，而且必須與《公約》中承認的其他權利相一致。」第12款接著指出：「法律本身需規定限制這些權利的條件。因此締約國要具體說明實行限制的法律規範。法律上沒有規定的限制或與第12條第3款不一致的限制都會破壞第1款和第2款保證的權利。」

針對此類限制性法律規範，人權事務委員會繼續詳細申論：意見第13款：「在制定有關第12條第3款所允許的限制的法律時，各國應永遠以這樣一條原則為指導，即限制不應破壞權利最根本的內容（參閱第5條第1款）；權利與限制及規範與例外之間的關係不應倒置。授權實行限制的法律必須使用精確的標準，對於實施限制者不能給予無限的權限。」意見第14款：「第12條第3款明確指出，限制僅僅有利於可允許的意圖是不夠的，它們必須是為保護這些意圖而必不可少才行。限制性措施必須符合相稱原則；必須適合於實現保護功能；必須是可用來實現預期結果的諸種手段中侵犯性最小的一個；必須與要保護的利益相稱。」意見第15款：「相稱原則不僅必須在規定限制的法律中得到尊重，而且行政和司法當局也必須遵守。各國應確保有關這些權利實行或限制的任何訴訟必須迅速完成，實行限制措施要提出理由。」關於法律保障問題，人權事務委員會最後在意見第17款中對此類保障多受干擾表示憂心：「令人感到關切的一個重要原因是許多法律和官僚主義的障礙過多地影響人們充分享受自由遷徙、離國（包括離開本國）及選擇居所的權利。」

樂生拆遷問題，並未獲得符合上述原則之法律援助或救助，明顯構成國家違反人權之情事。對此，近十年來傾力關注強制拆遷問題的經濟社會文化權利委員會亦採相同立場。

二、擁有並維護其住所之權利（經濟社會權）

經濟社會文化權利委員會（Committee on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR），為經濟社會文化權利國際盟約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR）之監督機構，負責審理締約國定期送交之執行成效報告，並逐年發表「一般性意見」（General Comment）以解釋盟約條文，由獨立專家組成，為聯合國人權問題之「準司法機構」。

經濟社會文化權利國際盟約第11條第1款規定：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此實行基於自願同意的國際合作的重要性。」經濟社會文化權利委員會曾於1997年以「強迫遷離」（forced evictions）為題，發表對經濟社會文化權利國際盟約第11條第1款條文內容之「第七號一般性意見」（刊載於〈經濟、社會、文化權利委員會第十六和第十七屆會議報告〉，經濟社會理事會正式記錄：E/1998/22 ; E/C.12/1997/10，附件四，第116頁），是為該款條文之最新法律解釋。

意見第2款明確引述：「國際社會早已認識到強迫遷離是一個嚴重的問題。1976年，聯合國人類住區會議就曾指出要特別注意：『只有當保留和恢復不可行、而且以採取居民重新安置的措施之後，才進行大規模的清掃行動』。1988年，聯合國大會在其第43/181號決議中通過了《至2000年全球住房戰略》，其中承認：『各國政府有基本義務去保護和改善、而不應損害或拆毀住房和住區』。《21世紀議程》聲稱：『人民應受到法律保護，不得不公平地從他們的家中或土地上被逐出』。在《人類住區議程》中，各國政府做出承諾，『保護所有人不受違法的強迫遷離，提供法律保護並對違法的強迫遷離採取補救措施，同時考慮到人權情況，如果不能避免遷離，則酌情確保提供其他適當的解決辦法』。人權委員會也確認，『強迫遷離做法構成對人權的嚴重侵犯』。但是，盡管這些聲明很重要，有一個最關鍵的問題還是沒有解決，就是，如何決定在什麼情況下可允許強迫遷離，並明確地說明需要哪些保護措施去保證《盟約》地有關條款得到尊重。」

意見第4款則定義「強迫遷離」如下：「個人、家庭乃至社區在違背他們意願地情況下備嘗期貨臨時遷離出他們所居住地房屋或土地，而沒有得到、或不能援引適當地法律或其他形式的保護。」經濟社會文化權利委員會接著在第5款中明確指出：「由於所有人權都是相互關連、相互依存的，強迫遷離往往也就侵犯了其他的人權。所以，強迫遷離不但明顯地侵犯了《經濟、社會、文化權利國際盟約》所體現的權利，同時也違反了不少公民和政治權利，例如：生命權、人身安全權、私人生活、家庭和住宅不受干涉權、以及和平享用財產權等。」

樂生的強制拆遷，以開發捷運為名，以公眾福祉為號，然仍難逃經濟社會文化權利委員會之約束如下：「其他一些強迫遷離的事例則是在發展名義下出現。爭奪土地權的衝突、像建造水壩或其他大規模能源項目等發展和基層結構工程、為重新修建城市而爭用土地、重新修建房屋、城市美化方案、農業方面的土地清理、不受控制的土地投機買賣、像奧林匹克等大規模運動會的舉行等，都會造成居民被迫遷離。」

樂生居民以年長者為主，這又涉及聯合國人權體系中的弱勢關懷，因此，意見第11款提及：「婦女、兒童、青年、老人、土著人民、族裔和其他少數人、以及其他易受衝擊的個人和群體都不成比例地經常成為強迫遷離的對象。」此外，關於如何和平協商遷離，經濟社會文化權利委員會也在意見第14款中做出明確指示：「締約國還必須保證在執行任何遷離行動之前，特別是當這種遷離行動牽涉到大批人的時候，首先必須同受影響的人商量，探討所有可行的備選方法，以便避免、或儘可能地減少使用強迫手段的必要。那些受到遷離通知的人應當有可能援用法律補救方法或程序。締約國也必須保證所有有關的個人對他們本人和實際所受的財產的損失得到適當的賠償。」

即便政府執意認為拆遷合法，執行上並非完全無關人權規範。經濟社會文化權利委員會於意見第15款中表示：「如果遷離被認為是合理的，在執行的時候也應嚴格遵從國際人權法的有關規定，符合合理和適當比例的一般原則。」經濟社會文化權利委員會並引述前文所及之人權事務委員會一般性意見，重申適當比例原則之關鍵性，並接著於意見第16款中申論：「適當的法律程序上的保護和正當的法律手續是所有人權所必不可少的因素，在強迫遷離等問題上尤為重要，因為它直接涉及兩個國際人權盟約所承認的一系列權利。經濟、社會、文化權利委員會認為，對強迫遷離所適用的法律程序保護包括：（a）讓那些受影響的人有一個真正磋商的機會；（b）在預定的遷移日期之前給予所有受影響的人充分、合理的通知；（c）讓所有受影響的人有合理的時間預先得到關於擬議的遷離行動以及適當時關於所騰出的房、地以後的新用途的情報；（d）特別是如果牽涉到一大批人，在遷移的時候必須有政府官員或其代表在場；（e）是誰負責執行遷移行動必需明確地認明；（f）除非得到受影響地人的同意，否則遷移不得在惡劣氣候或在夜間進行；（g）提供法律的補救行動；（h）盡可能地像那些有必要上法庭爭取補救地人士提供法律援助。」

經濟社會文化權利委員會自發表其第七號一般性意見後，於審查締約國報告時亦再三重申，強制拆遷或強制驅離自始以來（prima facie）便屬於違反經濟社會文化權利國際盟約之行為。近十餘年來，遭到經濟社會文化權利委員會以違反居住人權為由表示關切、提出警告甚至予以譴責之國家無數，其中包括為了舉辦奧運而強制遷離居民的大韓民國與澳大利亞。

三、殘疾人士平等權、私生活與住宅自由權、人身自由與安全等相關基本人權

根據聯合國近年趨勢，殘疾人士平等權逐漸獲得重視。聯合國於第三千禧即將開放簽署與批准的第一部人權公約，必然是2006年甫通過草案之《殘疾人權利國際公約》。這份條約並非新創人權，而是將殘疾人士納入人權保障，正式肯認殘疾人士擁有一切基本自由與人權，並應獲得平等保障。其中第二條定義「基於殘疾的歧視」如下：「是指基於殘疾而做出的任何區別、排斥或限制，其目的或效果是在政治、經濟、社會、文化、公民或任何其他領域，損害或取消在與其他人平等的基礎上，對一切人權和基本自由的認可、享有或行使。基於殘疾的歧視包括一切形式的歧視，包括拒絕提供合理便利；」整部公約要強調的原則是，殘疾人士與所有人一樣，不分種族、性別，有權在平等的基礎上享有完整而充分的人權保障。雖然這部公約尚未通過，然而其立法精神勢必將為宣稱將捍衛一切人權，無論公約項目與內容限制的人權事務委員會，透過公民政治權利國際盟約下的平等條款所納入該盟約內容，並加以發揮。

強制拆遷亦影響當事人之私生活與住宅自由權。根據公民政治權利國際盟約第17條規定：「1. 任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他的榮譽和名譽不得加以非法攻擊。2. 人人有權享受法律保護，以免受這種干涉或攻擊。」人權事物委員會就此曾於1988年發表「第16號一般性意見」（匯編於聯合國文獻HRI\GEN\1\Rev.7, 142(2004) ），其中於第3款與第4款中，分別做出定義如下：

「『非法』一詞的意思是除法律所設想的個案以外不得有干涉情事。國家授權的干涉必須根據法律，但法律本身必須符合《公約》的規定和目標。」

「『任意干涉』一詞也適用於第17條所規定的權利的保護。委員會認為『任意干涉』一詞也可以推廣引伸，使之適用於法律所規定的干涉。使用干涉這個概念的用意是確保法律所規定的干涉都符合《公約》的規定和目標，而且無論如何要在個別情況中合情合理。」

此外，並非只要國家本身不觸犯此項即可，國家應負有積極保障之責任，意見第9款指出：「 締約國本身有義務不進行不符合《公約》第17條的干涉，並應提供立法構架來禁止自然人或法人作出這種行為。 」

一般解讀此條文，皆僅就私密性加以理解，而忽略了在近年國際人權法的發展上，公民政治權利國際盟約第17條已儼然成為保護家庭生活與居住生活自由之最高原則。樂生住民以樂生為家，自然應受此條款保障，享有安居此地之基本人權，有權不受任何不合乎國際人權法之法律或公私部門之干涉。

至於人身自由與安全問題，前文引述之一般性意見中已然闡述，根據公民政治權利國際盟約第9條第1款規定：「人人有權享有人身自由和安全。」強制拆遷的本身以及過程，都可能涉及違反此項規定之情事。

[後記]

國際人權法發展半世紀，諸多保障不僅透過聯合國各監督機構加以解釋闡揚，蘊生符合時代潮流之法律解釋，並藉由區域性國際組織之人權法庭加以實踐，以各類判例確認國際人權法「是有生命的法律」，是一種會隨著政治、經濟、社會、文化而進步改革的法律。台灣半世紀以來，也和國際人權法一樣在飛躍之中，建立東亞耀眼的民主法治典範。若是輕視樂生拆遷對台灣法治國家與人權治國發展的影響，將可能是寶島發展史上不可挽回的遺憾。